إن الدول خلال مراحل تطورها تمر بظروف استثنائية أو غير عادية. قد تكون بفعل الإنسان : كالحروب والتمرد المسلح والانقلاب....إلخ، وقد تكون بفعل الطبيعة : كالفيضانات والبراكين والزلازل والأوبئة ....إلخ، مما قد يشكل خطرا على النظام العام، وعلى أمن الدولة وسلامتها. وغالبا ما تقف التشريعات القائمة – الموضوعة أصلا للظروف العادية – عاجزة إزاء تلك الظروف وإيجاد الحلول لها، كما أن الظروف الاستثنائية تشكل تعارضا بين اعتبارين؛هما : المحافظة على كيان الدولة وسلامتها من ناحية، ووجوب احترام قواعد القانون من ناحية أخرى، مما يستوجب إيجاد الحلول التشريعية المناسبة الكفيلة بتحقيق هذين الاعتبارين.